RU
EN
Публикации
Планируемые Изменения в Законодательстве о Государственных Закупках Грузии: Чего Ожидать?
03 Apr 2017
Share:

16 января 2017 года Правительство Грузии представило Парламенту пакет изменений, подготовленный Агентством Государственных Закупок, для внесения в законе о закупках.

Согласно пояснительной записке законопроекта, у изменений две основных целей

  1. выполнение обязательств, взятых по соглашению об ассоциации, оформленной между Грузией и Евросоюзом; и
  2. улучшение / усовершенствование порядка рассмотрения споров в законе о государственных закупках. Большинство изменений входящих в законопроект, положительны, хотя есть и предложения, содержащие риск.

Что меняется в законе?

Законопроект подразумевает две основные изменения:

  1. будет отменена процедура упрощенного электронного тендера и останется только электронный тендер, сроки которого увеличатся и будут зависеть от стоимости (цены) закупки;
  2. будет изменена процедура обжалования в совете по рассмотрению споров – в процессе рассмотрения спора будет внесено понятие «заинтересованная сторона», также будет установлена плата за подачу жалобы, размер которой будет составлять 2% от предположительной стоимости закупки, но не менее 100, и не более 500 лари.

Кроме этого, по законопроекту:

  1. с учетом европейских стандартов в законе о закупках войдет принцип одинакового обращения и пропорциональности;
  2. от закупающей организации потребуется конкретизация технических и исполняющих спецификаций объекта закупки; и
  3. в случае изменения тендерных условий отчет срока ознакомление с тендерным объявлением начнется повторно.

Соглашение об ассоциации и обязательства Грузии

Соглашение об ассоциации между Грузией и Евросоюзом вошло в силу 1 июля 2016 года. Его выполнением (статьи 141-149 и приложение XVI), наравне со многими другими изменениями, законодательство Грузии придет в соответствие с европейским законодательством о закупках.

Процесс выполнения соглашения разделен на 8 лет и расписан на 5 этапов. Все изменения, предусмотренные Законопроектом, кроме изменений, касающихся процедур обжалования в совете по рассмотрению споров, связаны с обязательствами, предусмотренными первым этапом (первые 3 года).

В первый этап входят также два изменения, которые не попали в этот законопроект:

–    будет внедрена процедура т.н. «предварительной квалификации», которая подразумевает, что у закупающей организации будет возможность, на представление предложения пригласить ограниченное количество претендентов;

–    будет внедрен порядок подбора экономически самого выгодного предложения на основе соотношения цена-качество.

Положительные стороны законопроекта

Положительным изменением является запись в законе о закупках принципа одинакового обращения и пропорциональности так же, как и введение требования конкретизации технических и исполняющих спецификаций объекта закупки от закупающей организации.

Эти изменения соответствуют международным стандартам и прямо предусмотрены в обязательствах соглашения об ассоциации.

Отмена процедуры упрощенного электронного тендера – однозначно положительное явление. Проблема этой процедуры в том, что при его использовании на тендерах с высокой стоимостью (до 200,000 лари) потенциальному поставщику дается минимальное время (3 рабочих дня) для ознакомления с тендерным объявлением и представления предложения. Это неразумно короткий срок и не удовлетворяет никакие международные стандарты, в том числе и стандарты Евросоюза.

Проблема усугубляется еще и тем, что большинство государственных тендеров (более 70%) проводятся именно упрощенной электронной процедурой (см. рис. №1), в результате чего тендеры часто проваливаются. Например, в 2015 году 31% от общего количества объявленных тендеров не состоялись, были прекращены или завершились с отрицательным результатом.

Рисунок №1. Количество тендеров по процедурам

 

Источник: «Отчет деятельности Агентства Государственных Закупок за 2015 год», Агентство Государственных Закупок, Тбилиси, 2016, стр. 10.

 

В результате изменений минимальный срок ознакомления с тендерным объявлением станет 7 дней и будет увеличиваться по мере возрастания стоимости тендера. Также положительно и то, что в случае изменения тендерных условий отчет срока ознакомление с тендерным объявлением начнется повторно. Согласно объяснительной записке законопроекта: «по действующей сегодня редакции [закона] закупающей организации предоставляется возможность изменить условия за 1 минуту до начала приема предложений в тендере, что отрицательно влияет на претендентов... а также создает коррупционные риски в случае, когда закупающая организация намеренно меняет тендерные условия в пользу одного из претендентов».

Возможные риски запланированных изменений

То, что при внесении изменений в тендерном объявлении отчет срока ознакомление с тендерным объявлением начнется повторно, может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. В частности, недобросовестная закупающая организация может использовать повторный отсчет времени для искусственного создания неотложной необходимости, после чего он сможет напрямую заключить договор с угодным поставщиком.

Среди изменений, вносимых в законопроект, потенциальный риск содержится и в изменении порядка обжалования, так как оно, без надлежащего обоснования, ухудшает высокие стандарты, действующие в системе закупок Грузии.

Согласно существующему порядку, любое, зарегистрированное в системе юридическое или физическое лицо, на любом этапе тендера может бесплатно вносить жалобу. Существующий порядок сохраняется в случае обжалования тендерного объявления и документации.

Изменение касается обжалования решений, относящихся к подбору и оценке, и право обжалования будет иметь только «заинтересованная сторона» – непосредственные участники тендера в случае, если будут ущемлены их права, и если они заплатят 2% от предположительной стоимости закупки (не менее 100, и не более 500 лари). В случае удовлетворения жалобы, эта сумма возвращается к заявителю.

Необходимость изменения законопроект объясняет следующими аргументами:

Аргумент 1. – Согласно пояснительной записке законопроекта, существующий сегодня порядок обжалования «неоправданно внедряет более высокий стандарт, чем это установлено директивами Евросоюза, действующими в сфере закупок».

Оценка: пояснительная записка законопроекта не объясняет, почему не оправдано внедрение высокого стандарта. Директивы Евросоюза не требуют понижения стандартов, которые выше, чем их стандарты.

Аргумент 2. – Согласно пояснительной записке, «указанный подход [существующий порядок обжалования], часто затягивает процедуры закупок и неоправданно увеличивает количество споров, так как авторы жалоб не могут обосновать юридический интерес жалобы, а орган, рассматривающий споры, не вправе отказать им в приеме жалобы».

Оценка: к сожалению,  в законопроекте не приведены данные, показывающие, как и насколько затягиваются процедуры закупок вследствие существующей процедуры обжалования. Так же не обосновано, почему рост количества споров считается неоправданным, отрицательным явлением.

Хотя орган, рассматривающие споры, не вправе не принять жалобу, но он может проверить ее до рассмотрения и присвоить ему статус допустимости или недопустимости. Например, 2015 году недопустимыми были признаны 188 жалоб (18% от общего их количества) и в этих случаях процедура закупок не была приостановлена.

Аргумент 3. – В пояснительной записке также сказано, что существующий порядок «способствует внесению необоснованных жалоб, что вызывает необоснованное затягивание процедур государственных закупок».

Оценка: для подкрепления этого соображения приведена статистика, согласно которой с 1 января по 1 ноября 2016 года в совет по рассмотрению споров незаинтересованные лица внесли 283 жалобы (21% от количества жалоб). Хотя в записке не приведены статистические данные, показывающие, сколько жалоб было удовлетворено из этих 238 и сколько завершились отрицательными результатами для заявителя. Поэтому, только на основе приведенных статистических данных трудно доказывать, что жалобы были необоснованными, так как незаинтересованные лица тоже могут обнаружить вполне легитимные недостатки в решении закупающей организации.

Аргумент 4. – Согласно пояснительной записке, «принятие решений /выполнение действий, относящихся к подбору и оценке, не связано с лицами, желающими участвовать в тендере, а касаются лишь претендентов, участвующих в тендере».

Оценка: Принцип, на котором основан этот аргумент, ошибочен, так как в случае государственных закупок имеем дело с расходом бюджетных и, соответственно, публичных средств, что автоматически превращает любого гражданина Грузии и налогоплательщика в заинтересованное лицо.

Общая оценка

Аргументы, приведенные в пояснительной записке, указывают, что при существующем положении происходит злостное использование высоких стандартов обжалования. Хотя, в записке не приведены конкретные данные, которые подтвердили бы это обстоятельство.

Основная часть жалоб (82%) фиксируется именно на подборочном и оценочном этапе тендера  (см. рис. №2). Поэтому, главным итогом предложенного изменения будет уменьшение общего количества жалоб независимо от добросовестности их авторов.

Поэтому, подобное изменение порядка обжалования только косвенно повлияет на проблему злостного использования процедуры. Более того, оно может принести больше вреда, чем пользы.

Рисунок №2. Требования к жалобам, представленным в совет по рассмотрению споров

Разумеется, приемлема позиция Агентства Государственных закупок в связи с тем, что постоянный рост количества споров осложняет эффективное рассмотрение всех споров. Хотя считаем, что предложенные изменения только косвенно, и только за счет понижения высокого стандарта отвечают этому вызову. Исходя из сути проблемы, менее рискованным было бы внедрение более эффективных механизмов управления спорами.

 

Заключение

Большая часть изменений, предложенных для внесения в закон о государственных закупках, положительна и полезна. Изменения осуществляются в рамках обязательств, взятых по соглашению об ассоциации, и  будут содействовать интеграции Грузии в Евросоюз, улучшат законодательство о закупках и оздоровят процесс закупок.

Хотя, законопроект все-таки содержит риски. В частности, изменения, внесение которых запланировано в порядке обжалования, в конечном счете, могут отрицательно отразиться на процессе выявления нарушений и обжалования. Запланированные изменения создают дополнительные барьеры обжалованию и могут вызвать уменьшение количества жалоб за счет уменьшения справедливых жалоб. Поэтому авторы законопроекта должны более подробно обосновать необходимость введения этих барьеров.

Также важно, чтобы во время парламентского обсуждения соответствующие комитеты учли вышеуказанные риски, чтобы результаты законопроекта были максимально положительными.